खाद्य तथा औषधि प्रशासन गठनमा खाद्य नियमनको विशेषज्ञता र विद्यमान संरचना जोगाउने चुनौती

हाम्रा खानेकुरा कति सुरक्षित र स्वस्थकर छन्? औषधि अपेक्षित गुणस्तरका छन्? बजारमा स्वस्थकर भन्दै बिक्री भइरहेका खाद्य तथा औषधिजन्य वस्तु वास्तवमै कति भरपर्दा छन्? यी प्रश्न अब उपभोक्ताको व्यक्तिगत चासोमा मात्र सीमित छैन।

खाद्यजन्य रोग, मिसावट, रासायनिक तथा सूक्ष्मजीवजन्य जोखिम र गुणस्तरहीन औषधिको सम्भावित असर प्रत्यक्ष रूपमा जनस्वास्थ्यसँग जोडिन्छ। यही कारण खाद्य तथा औषधिको नियमनलाई अझ प्रभावकारी र समन्वित बनाउने उद्देश्यले नेपालमा खाद्य तथा औषधि प्रशासन गठन गर्ने विषयमा सरकारी तहमा आन्तरिक रूपमा बहस र छलफल अघि बढिरहेको छ।

नयाँ नियामक संस्था आवश्यक छ कि छैन भन्ने प्रश्नसँगै, भए कस्तो अधिकार, संरचना र प्राविधिक क्षमतासहित गठन गर्ने भन्ने पक्ष पनि उत्तिकै विचारणीय छ। नेपालमा खाद्य तथा औषधि प्रशासन गठन गर्ने विषय सामान्य प्रशासनिक पुनर्संरचनाको बहस मात्र होइन, यो खाद्य नियमनको संस्थागत स्वामित्व, प्राविधिक क्षमता, प्रयोगशाला पूर्वाधार, कानुनी अधिकारक्षेत्र र विद्यमान खाद्य प्रविधि तथा गुण नियन्त्रण विभागको संस्थागत क्षमतासँग जोडिएको महत्त्वपूर्ण नीतिगत विषय हो।

स्वास्थ्य तथा खाद्य स्वच्छता मन्त्रालयअन्तर्गत अहिले खाद्य प्रविधि तथा गुण नियन्त्रण विभाग खाद्य तथा दानासम्बन्धी कानुन कार्यान्वयन, खाद्य निरीक्षण, नमुना संकलन तथा प्रयोगशाला परीक्षण, खाद्य सुरक्षा निगरानी, आयात-निर्यात प्रमाणीकरण र खाद्य मापदण्ड निर्माण लगायतका काम गर्ने प्रमुख सरकारी निकायका रूपमा छ। विभागका अनुसार यसअन्तर्गत ४३ कार्यालय र ३७६ कर्मचारी छन्। अर्कोतर्फ, औषधि नियमनको मूल जिम्मेवारी औषधि ऐन, २०३५ अन्तर्गत औषधि व्यवस्था विभागले सम्हाल्दै आएको छ।

त्यसैले बहस ‘खाद्य तथा औषधि प्रशासन बनाउनै हुँदैन’ भन्ने होइन। मुख्य प्रश्न नेपालमा खाद्य तथा औषधि प्रशासन गठन गर्दा खाद्य नियमनको विशिष्ट प्राविधिक क्षमता नष्ट नहुने, खाद्य प्रविधि तथा गुण नियन्त्रण विभागको विशेषज्ञता र संरचना कमजोर नहुने तथा खाद्य र औषधिका फरक वैज्ञानिक एवं नियामक आवश्यकतालाई सम्मान गर्ने कस्तो संस्थागत मोडल बनाउने भन्ने हो।

नेपालमा स्वास्थ्य तथा खाद्य स्वच्छता मन्त्रालयको स्थापना भएसँगै स्वास्थ्य, खाद्य स्वच्छता, खाद्य गुणस्तर र औषधि नियमनका विषयलाई एउटै मन्त्रालयगत संरचनाभित्र समन्वयात्मक रूपमा अघि बढाउने अवसर सिर्जना भएको छ। यही सन्दर्भमा खाद्य तथा औषधि प्रशासन गठन गर्ने विषयमा प्रारम्भिक छलफल र कार्यदल गठनको प्रक्रिया अघि बढेको देखिन्छ।

खाद्य तथा औषधि प्रशासनको अवधारणा खाद्य तथा औषधि क्षेत्रको नियमनमा समन्वय, स्रोतको प्रभावकारी उपयोग, जनस्वास्थ्य संरक्षण र नियामक संस्थाको सुदृढीकरणका दृष्टिले महत्त्वपूर्ण हुन सक्छ। तर, नेपालजस्तो विविध खाद्य प्रणाली, सीमित स्रोत, संघीय शासन संरचना, भौगोलिक विविधता र विकासोन्मुख खाद्य उद्योग भएको देशमा अन्तर्राष्ट्रिय नमुनाको प्रत्यक्ष अनुकरणभन्दा नेपालको विद्यमान कानुनी व्यवस्था, संस्थागत क्षमता, जनशक्ति, प्रयोगशाला पूर्वाधार र खाद्य क्षेत्रको प्राविधिक विशिष्टतालाई केन्द्रमा राख्न आवश्यक हुन्छ।

खाद्य र औषधि दुवै जनस्वास्थ्यसँग सम्बन्धित भए पनि यी दुई क्षेत्रको वैज्ञानिक आधार, उत्पादन प्रणाली, जोखिमको प्रकृति, परीक्षण विधि, निरीक्षण पद्धति, मापदण्ड निर्माण तथा नियामक आवश्यकतामा महत्त्वपूर्ण भिन्नता छ।

खाद्य र औषधि दुवै जनस्वास्थ्यसँग सम्बन्धित भए पनि यी दुई क्षेत्रको वैज्ञानिक आधार, उत्पादन प्रणाली, जोखिमको प्रकृति, परीक्षण विधि, निरीक्षण पद्धति, मापदण्ड निर्माण तथा नियामक आवश्यकतामा महत्त्वपूर्ण भिन्नता छ। त्यसैले प्रशासनिक रूपमा एउटै संरचनामा राख्दैमा दुवै क्षेत्रको प्राविधिक प्रकृति पनि एउटै हुन्छ भन्ने मान्यता राख्नु उपयुक्त हुँदैन।

खाद्य स्वच्छता तथा गुणस्तर ऐन, २०८१ ले खाद्य क्षेत्रलाई नयाँ कानुनी आधार दिएको छ। ऐनले मानिसले उपभोग गर्ने अप्रशोधित, अर्धप्रशोधित वा प्रशोधित खाद्य तथा पेय पदार्थसँगै त्यसमा प्रयोग हुने पोषक तत्व, खाद्य योगशील, आहारपूरक खाद्य पदार्थ, प्याकेजिङ गरिएको प्रशोधित पिउने पानी, मदिराजन्य पेय पदार्थ, चुइङगमलगायतलाई खाद्य पदार्थको परिभाषाभित्र समेटेको छ। खाद्य पदार्थको निरीक्षण, नमुना संकलन, परीक्षण, नियमन तथा कारबाहीको व्यवस्था पनि यही कानुनी संरचनाले गरेको छ।

खाद्य क्षेत्रमा सूक्ष्मजीवजन्य जोखिम, विषादी अवशेष, पशुजन्य औषधिको अवशेष, भारी धातु, ढुसीजन्य विष, खाद्य योगशील, मिसावट तथा पोषणसम्बन्धी जोखिमको परीक्षण गर्नुपर्छ। यसका लागि खाद्य प्रविधि, खाद्य विज्ञान, खाद्य रसायन, खाद्य सूक्ष्मजीव विज्ञान, पोषण, विषविज्ञान, खाद्य प्रशोधन र जोखिम मूल्यांकनजस्ता फरक-फरक विषयको ज्ञान आवश्यक हुन्छ।

राष्ट्रिय खाद्य स्वच्छता नीति, २०७६ ले आहारपूरक खाद्य पदार्थ, कार्यात्मक खाद्य, पोषण औषधि तथा नयाँ विकसित खाद्य पदार्थको नियमन गर्ने नीतिगत व्यवस्था गरेको छ। यसको नियमनको जिम्मेवार निकायका रूपमा खाद्य प्रविधि तथा गुण नियन्त्रण विभागलाई तोकिएको छ।

यसैअनुसार नेपालमा २०७२ सालदेखि कृषि तथा पशुपन्छी विकास मन्त्रालयअन्तर्गत रहेको खाद्य प्रविधि तथा गुण नियन्त्रण विभागले आहारपूरक खाद्य पदार्थसम्बन्धी नियमन कार्यविधिका आधारमा यस्ता उत्पादनको नियमन गर्दै आएको छ। खाद्य स्वच्छता तथा गुणस्तर ऐन, २०८१ ले पनि आहारपूरक खाद्य पदार्थलाई खाद्य पदार्थकै रूपमा परिभाषित गरी यसको नियमनको जिम्मेवारी खाद्य नियमन गर्ने निकायलाई दिएको छ।

यसले नयाँ प्रशासन गठनका क्रममा एउटा महत्त्वपूर्ण प्रश्न खडा गर्छ, राज्यको एउटा निकायले गरिरहेको खाद्य नियमनलाई अर्को नयाँ संरचनामा सार्दा विद्यमान प्राविधिक क्षमता कसरी जोगाउने ?

विशेषगरी आहारपूरक खाद्य पदार्थको विषयमा खाद्य र औषधिबीच अधिकारक्षेत्र दोहोरिन सक्ने सम्भावना बढी छ। अहिले खाद्य पदार्थ विभिन्न स्वरूपमा उत्पादन हुन्छन्। ट्याबलेट, क्याप्सुल, पाउडर, बार वा झोलको स्वरूपमा उत्पादन हुँदैमा कुनै वस्तु औषधि हुन्छ भन्ने हुँदैन। उत्पादनको स्वरूपभन्दा त्यसको संरचना, उद्देश्य, प्रयोग, दाबी र स्वास्थ्यमा पार्ने जोखिमका आधारमा वर्गीकरण गर्नुपर्ने हुन्छ।

आहारपूरक खाद्य पदार्थमा भिटामिन, खनिज, अमिनो अम्ल, वनस्पतिजन्य पदार्थ, जीवाणुजन्य पोषक तत्व तथा अन्य जैविक रूपमा सक्रिय पदार्थ हुन सक्छन्। यस्ता उत्पादनको नियमन गर्दा पोषक तत्वको मात्रा मात्र होइन, सूक्ष्मजीवजन्य जोखिम, भारी धातु, विषादी अवशेष, मिसावट, स्थायित्व, लेबलमा गरिएको दाबी र पोषणसम्बन्धी उपयुक्ततासमेत परीक्षण गर्नुपर्ने हुन्छ। त्यसका लागि खाद्य विज्ञान, पोषण, खाद्य रसायन, सूक्ष्मजीव विज्ञान तथा विषविज्ञानको विशेषज्ञता आवश्यक हुन्छ।

अन्तर्राष्ट्रिय अभ्यास र खाद्य मापदण्डसम्बन्धी व्यवस्थाले पनि आहारपूरक तथा कार्यात्मक खाद्य पदार्थलाई खाद्य नियमनको वैज्ञानिक प्रणालीभित्र राख्ने अभ्यास गरेको देखिन्छ। त्यसैले नेपालमा यस्ता उत्पादनको वर्गीकरण र नियमनको जिम्मेवारी स्पष्ट पार्नु खाद्य तथा औषधि प्रशासन गठनभन्दा अगाडिकै महत्त्वपूर्ण काम हो।

खाद्य नियमन औषधि नियमनभन्दा धेरै व्यापक क्षेत्र पनि हो। दूध तथा दुग्ध पदार्थ, मासु तथा मासुजन्य पदार्थ, माछा, फलफूल, तरकारी, खाद्यान्न, दाल, तेल, प्रशोधित खाद्य, बाल तथा शिशु आहार, पानी, पोषणयुक्त खाद्य, कार्यात्मक खाद्य र आहारपूरक खाद्य पदार्थसम्म यसको दायरा फैलिएको छ।

खाद्य क्षेत्रमा सूक्ष्मजीवजन्य जोखिम, विषादी अवशेष, पशुजन्य औषधिको अवशेष, भारी धातु, ढुसीजन्य विष, खाद्य योगशील, मिसावट तथा पोषणसम्बन्धी जोखिमको परीक्षण गर्नुपर्छ। यसका लागि खाद्य प्रविधि, खाद्य विज्ञान, खाद्य रसायन, खाद्य सूक्ष्मजीव विज्ञान, पोषण, विषविज्ञान, खाद्य प्रशोधन र जोखिम मूल्यांकनजस्ता फरक-फरक विषयको ज्ञान आवश्यक हुन्छ।

औषधि परीक्षणको प्रकृति भने फरक हुन्छ। औषधिको सक्रिय तत्व, शक्ति, अशुद्धता, घुलनशीलता, विघटन, स्थायित्व, औषधिको मात्रा र उत्पादनसँग सम्बन्धित परीक्षण मुख्य हुन्छन्। दुवै क्षेत्रमा रसायनशास्त्रमा आधारित प्रयोगशाला परीक्षणको केही समानता भए पनि नमुनाको प्रकृति, परीक्षणको लक्ष्य, मापदण्ड र जोखिम मूल्यांकनको आधार फरक हुन्छ।

त्यसैले खाद्य तथा औषधि प्रशासन गठन गर्दा एउटै प्रशासनिक छातामुनि राखिए पनि दुवै क्षेत्रका छुट्टाछुट्टै प्राविधिक संरचना र विशेषज्ञता कायम राख्न आवश्यक हुन्छ।

खाद्य प्रविधि तथा गुण नियन्त्रण विभागको विद्यमान क्षमता यस सन्दर्भमा महत्त्वपूर्ण छ। विभागले लामो समयदेखि खाद्य तथा दाना सम्बन्धी कानुन कार्यान्वयन, खाद्य उद्योग निरीक्षण, खाद्य नमुना परीक्षण, दूषित पदार्थ तथा खाद्य योगशीलको विश्लेषण, खाद्य सुरक्षा निगरानी, आयातनिर्यात गुण प्रमाणीकरण, खाद्य मापदण्ड निर्माण तथा खाद्य प्रविधि र पोषणसम्बन्धी काम गर्दै आएको छ।

विभागअन्तर्गत रहेका ४३ कार्यालय र ३७६ कर्मचारी केवल प्रशासनिक संख्या होइनन्। यो देशभर खाद्य नियमनका लागि निर्माण भएको फिल्ड संरचना, प्राविधिक जनशक्ति र संस्थागत अनुभव हो। नयाँ प्रशासन बनाउने क्रममा यसलाई सामान्य प्रशासनिक संरचनामा विलय गर्दा खाद्य नियमनको विशिष्ट विशेषज्ञता कमजोर हुन सक्छ। प्रयोगशालाको निरन्तरता, खाद्य निरीक्षणको क्षमता, अनुभवी जनशक्तिको मनोबल, आयात–निर्यात प्रमाणीकरण र खाद्य सुरक्षा निगरानीमा समेत संक्रमणकालीन असर पर्न सक्छ।

त्यसैले खाद्य तथा औषधि प्रशासन गठनको बहसमा नयाँ संस्था बनाउने विषयसँगै विद्यमान संस्थागत क्षमतालाई कसरी उपयोग गर्ने भन्ने प्रश्नलाई प्राथमिकता दिनुपर्छ।

सम्भावित रूपमा तीनवटा संस्थागत मोडलमा छलफल गर्न सकिन्छ।

• पहिलो, खाद्य र औषधि दुवैलाई एउटै विभागमा पूर्ण रूपमा गाभ्ने।
• दोस्रो, खाद्य तथा औषधि प्रशासनलाई मन्त्रालयअन्तर्गत नीति तथा नियामक समन्वय गर्ने निकायका रूपमा राख्ने र खाद्य प्रविधि तथा गुण नियन्त्रण विभाग तथा औषधि व्यवस्था विभागलाई प्राविधिक कार्यान्वयन निकायका रूपमा कायम राख्ने।
• तेस्रो, खाद्य तथा औषधि प्रशासन गठन गरी त्यसअन्तर्गत खाद्य प्रशासन र औषधि प्रशासनका छुट्टाछुट्टै प्राविधिक शाखा वा निर्देशनालय कायम गर्ने।

हाम्रो वर्तमान जनशक्ति, प्रयोगशाला, कानुनी व्यवस्था र संस्थागत अनुभव हेर्दा दोस्रो वा तेस्रो मोडल बढी व्यवहारिक हुन सक्छ। यसमा खाद्य तथा औषधि प्रशासनले नीति, नियामक समन्वय, राष्ट्रिय रणनीति, आपत्कालीन प्रतिक्रिया र जोखिम सञ्चारमा भूमिका खेल्न सक्छ भने खाद्य प्रविधि तथा गुण नियन्त्रण विभाग र औषधि व्यवस्था विभागले आ–आफ्नो क्षेत्रको प्राविधिक जिम्मेवारी कायम राख्न सक्छन्।

नयाँ संस्था निर्माणभन्दा ठूलो प्रश्न विद्यमान विशेषज्ञता, संरचना र संस्थागत स्मृतिलाई कसरी नदोहोर्‍याई, कमजोर नबनाई अझ प्रभावकारी बनाउने भन्ने हो।

तर यस्तो संरचना बनाउनुअघि कानुनी अधिकारक्षेत्रको विस्तृत अध्ययन आवश्यक हुन्छ। खाद्य स्वच्छता तथा गुणस्तर ऐन, २०८१ र औषधि ऐन, २०३५ लगायत सम्बन्धित कानुनबीच कहाँ अधिकार दोहोरिएको छ, कहाँ अधिकारक्षेत्र स्पष्ट छैन र कहाँ नयाँ कानुनी व्यवस्था आवश्यक पर्छ भन्ने कानुनी अध्ययन गर्नुपर्छ। संघ, प्रदेश र स्थानीय तहबीच निरीक्षण, नमुना संकलन, अनुमति, अनुगमन र कारबाहीको जिम्मेवारी पनि स्पष्ट गर्नुपर्ने हुन्छ।

त्यसैगरी खाद्य तथा औषधि प्रशासनको अवधारणालाई अन्तिम रूप दिनुअघि नेपालको विद्यमान कानुनको दफा-दफासहितको कानुनी अन्तर विश्लेषण गर्न आवश्यक छ। अमेरिका, भारत, अस्ट्रेलिया, न्युजिल्यान्ड तथा बेलायत र युरोपका खाद्य तथा औषधि नियामक संरचनाको तुलनात्मक अध्ययन पनि गर्नुपर्छ। प्रस्तावित खाद्य तथा औषधि प्रशासन, खाद्य प्रविधि तथा गुण नियन्त्रण विभाग र औषधि व्यवस्था विभागबीचको कार्यविभाजन, संगठन संरचना, जनशक्ति र स्रोत आवश्यकताको स्पष्ट खाका पनि तयार हुनुपर्छ।

खाद्य क्षेत्रमा जोखिममा आधारित नियमनलाई पनि केन्द्रमा राख्न आवश्यक छ। सबै खाद्य पदार्थलाई समान ढंगले निरीक्षण गर्नुभन्दा बढी जोखिम भएका वस्तु र क्षेत्रलाई प्राथमिकता दिने प्रणाली प्रभावकारी हुन्छ। विषादी अवशेष, पशुजन्य औषधिको अवशेष, भारी धातु, ढुसीजन्य विष, सूक्ष्मजीवजन्य जोखिम, खाद्य योगशील र आहारपूरक खाद्य पदार्थको नियमित निगरानीलाई वैज्ञानिक जोखिम मूल्यांकनमा आधारित बनाउन सकिन्छ।

यसका लागि खाद्य तथा औषधि प्रशासनको नयाँ संरचना बनाउँदा भवन र प्रशासनिक संयन्त्रभन्दा वैज्ञानिक जोखिम मूल्यांकन, प्रयोगशाला क्षमता र प्राविधिक जनशक्तिमा लगानी महत्त्वपूर्ण हुन्छ।

अन्ततः नेपालमा खाद्य तथा औषधि प्रशासन गठन गर्ने विषयलाई संस्थाको नाम वा संरचना परिवर्तनका रूपमा मात्र हेर्नु हुँदैन। यसको मुख्य उद्देश्य जनस्वास्थ्य संरक्षण, प्रभावकारी नियमन, वैज्ञानिक परीक्षण, उपभोक्ता सुरक्षा र अन्तर्राष्ट्रिय मापदण्ड अनुकूल खाद्य तथा औषधि प्रणाली निर्माण हुनुपर्छ।

खाद्य तथा औषधि प्रशासन गठन गर्दा खाद्य प्रविधि तथा गुण नियन्त्रण विभाग र औषधि व्यवस्था विभागलाई विस्थापित वा कमजोर बनाउनेभन्दा तिनको विशेषज्ञता, अनुभव र पूर्वाधारलाई प्रभावकारी रूपमा उपयोग गर्ने संरचना आवश्यक छ। विशेषगरी खाद्य क्षेत्रमा खाद्य प्रविधि तथा गुण नियन्त्रण विभागको संस्थागत पहिचान, प्रयोगशाला क्षमता, ४३ कार्यालयको फिल्ड संरचना र अनुभवी जनशक्तिलाई नयाँ संरचनाको आधारका रूपमा लिनुपर्छ।

यस अर्थमा नेपालका लागि उपयुक्त मोडल खाद्य र औषधिलाई प्रशासनिक रूपमा एउटै ठाउँमा राख्नेभन्दा आवश्यक नीति र नियामक समन्वयलाई एकीकृत गर्दै दुवै क्षेत्रका विशिष्ट प्राविधिक संरचना कायम राख्ने हुन सक्छ। नयाँ संस्था निर्माणभन्दा ठूलो प्रश्न विद्यमान विशेषज्ञता, संरचना र संस्थागत स्मृतिलाई कसरी नदोहोर्‍याई, कमजोर नबनाई अझ प्रभावकारी बनाउने भन्ने हो। खाद्य नियमनको वैज्ञानिक आधार जोगाएर मात्र नयाँ प्रशासनको संस्थागत औचित्य स्थापित हुन सक्छ।